20 Tahun Reformasi APBN, Dari Mulut Singa ke Mulut Buaya

0
222

Nusantara.news, Jakarta – Tak terasa usia reformasi sudah menginjak 20 tahun. Kalau ukuran manusia, reformasi sudah menginjak usia remaja. Sudah memasuki fase kematangan dan kehati-hatian.

Setelah 20 tahun melewati masa reformasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), adakah kemajuan yang kita peroleh? Atau justu semakin parah dan semakin tergantung pihak luar?

Seperti pendulum sejarah, hampir setiap 20 tahun terjadi pergolakan yang radikal. Usia Orde Lama (Orla) dari 1945 hingga 1965 habis ditelan pertikaian dengan Partai Komunis Indonesia (PKI). Orde Baru (Orba) berkuasa dari 1965 hingga 1998, lebih dari 34 tahun.

Kini, Orde Reformasi yang berkuasa dari 1998 hingga 2018, tepat 20 tahun, adakah kemajuan yang berarti dalam pembangunan? Terutama adakah kualitas APBN kita semakin kokoh?

APBN di zaman Orba

Sistem penganggaran pada masa Orde baru diberlakukan atas dasar kebijakan prinsip berimbang, yaitu anggaran penerimaan yang disesuaikan dengan anggaran pengeluaran sehingga terdapat jumlah yang sama antara penerimaan dan pengeluaran.

Format sistem penganggaran pada masa Orde baru dibedakan dalam penerimaan dan pengeluaran. Penerimaan terdiri dari penerimaan rutin. Demikian pula penerimaan pembangunan serta pengeluaran terdiri dari pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan.

Dalam masa Orde Baru, anggaran rutin dikontrol oleh Departemen Keuangan sedangkan besarnya anggaran pembangunan struktur pembelanjaannya maupun alokasinya adalah dikendalikan oleh Bappenas.

Penerimaan pembangunan dalam sistem penganggaran Orde Baru terdiri dari dua sumber, pertama, penerimaan pembangunan yang terdiri dari hibah serta hutang luar negeri, terutama dari negara-negara donor yang tergabung dalam IGGI/CGI.

Kedua, bersumber dari surplus penerimaan dalam negeri setelah dikurangi dengan anggaran rutin.

Dimasa itu, sumber utama penerimaan dalam negeri adalah dari royalti penambangan migas serta eksploitasi hutan maupun sumber daya alam lainnya. Saat itu, hutang luar negeri disebut sebagai penerimaan pembangunan dan berfungsi untuk menutup defisit APBN agar menjadi “seimbang”. Artinya pinjaman-pinjaman luar negeri tersebut ditempatkan pada anggaran penerimaan.

Padahal seharusnya pinjaman-pinjaman tersebut adalah utang yang harus dikembalikan, dan merupakan beban pengeluaran di masa yang akan datang. Oleh karena itu, pada dasarnya APBN pada masa itu selalu mengalami defisit anggaran.

Penerapan kebijakan tersebut menimbulkan banyak kritik, karena anggaran defisit negara ditutup dengan pinjaman luar negeri. Padahal, konsep yang benar adalah pengeluaran pemerintah dapat ditutup dengan penerimaan pajak dalam negeri.

Sehingga antara penerimaan dan pengeluaran dapat berimbang. Permasalahannya, pada masa Orde baru penerimaan pajak sangat minim sehingga tidak dapat menutup defisit anggaran.

Dari sisi pengeluaran APBN, pada hakikatnya, sebagian dari pengeluaran pembangunan dalam masa Orde Baru adalah merupakan suplemen dari pengeluaran rutin. Contohnya adalah biaya perjalanan dan honor pejabat yang langsung terlibat dalam menangani proyek-proyek pembangunan. Perbedaan gaji efektif antar pelaksana dengan non pelaksana proyek menimbulkan kecemburuan diantara pegawai negeri sipil dan anggota ABRI.

Prinsip lain yang diterapkan pemerintah Orde Baru adalah prinsip fungsional. Prinsip ini merupakan pengaturan atas fungsi anggaran pembangunan dimana pinjaman luar negeri hanya digunakan untuk membiayai anggaran belanja pembangunan. Karena menurut pemerintah, pembangunan memerlukan dana investasi yang besar dan tidak dapat seluruhnya dibiayai oleh sumber dana dalam negeri.

Pada dasarnya kebijakan ini sangat bagus, karena pinjaman yang digunakan akan membuahkan hasil yang nyata. Akan tetapi, dalam APBN tiap tahunnya cantuman angka pinjaman luar negeri selalu meningkat. Hal ini bertentangan dengan keinginan pemerintah untuk selalu meningkatkan penerimaan dalam negeri.

Dalam Keterangan Pemerintah tentang RAPBN tahun 1977, Presiden menyatakan bahwa dana-dana pembiayaan yang bersumber dari dalam negeri harus meningkat. Padahal, ketergantungan yang besar terhadap pinjaman luar negeri akan menimbulkan akibat-akibat. Diantaranya akan menyebabkan berkurangnya pertumbuhan ekonomi.

Hal lain yang dapat terjadi adalah pemerataan ekonomi tidak akan terwujud. Sehingga yang terjadi hanya perbedaan penghasilan. Selain itu pinjaman luar negeri yang banyak akan menimbulkan resiko kebocoran, korupsi, dan penyalahgunaan. Dan lebih parahnya lagi ketergantungan tersebut akan menyebabkan negara menjadi malas untuk berusaha meningkatkan penerimaan dalam negeri.

Prinsip yang diterapkan oleh pemerintahan Orde Baru dalam APBN adalah, dinamis yang berarti peningkatan tabungan pemerintah untuk membiayai pembangunan. Dalam hal ini pemerintah akan berupaya untuk mendapatkan kelebihan pendapatan yang telah dikurangi dengan pengeluaran rutin, agar dapat dijadikan tabungan pemerintah. Oleh karena itu, pemerintah dapat memanfaatkan tabungan tersebut untuk berinvestasi dalam pembangunan.

Kebijakan pemerintah ini dilakukan dengan dua cara, yaitu derelgulasi perbankan dan reformasi perpajakan. Akan tetapi, kebijakan demikian membutuhkan waktu dan proses yang cukup lama. Akibatnya, kebijakan untuk mengurangi bantuan luar negeri tidak dapat terjadi karena jumlah pinjaman luar negeri terus meningkat.

Padahal disaat yang bersamaan persentase pengeluaran rutin untuk membayar pinjaman luar negeri terus meningkat. Hal ini jelas menggambarkan betapa APBN pada masa pemerintahan Orde Baru sangat bergantung pada pinjaman luar negeri. Sehingga pada akhirnya berakibat tidak dapat terpenuhinya keinginan pemerintah untuk meningkatkan tabungannya.

Kebijakan Orde Reformasi

Pada masa krisis ekonomi, ditandai dengan tumbangnya pemerintahan Orde Baru kemudian disusul dengan Orde Reformasi yang dimulai oleh pemerintahan Presiden BJ Habibie. Pada masa ini tidak hanya hal ketatanegaraan yang mengalami perubahan, namun juga kebijakan ekonomi. Sehingga apa yang telah stabil dijalankan selama 32 tahun, terpaksa mengalami perubahan guna menyesuaikan dengan keadaan.

Sistem keuangan pada dasarnya adalah tatanan dalam perekonomian suatu negara yang memiliki peran terutama dalam menyediakan fasilitas jasa-jasa dibidang keuangan oleh lembaga-lembaga keuangan penunjang lainnya misalnya pasar uang dan pasar modal. Sistem keuangan Indonesia pada prinsipnya dapat dibedakan dalam dua jenis yaitu sistem perbankan dan sistem lembaga keuangan bukan bank.

Lembaga keuangan ini dapat menerima simpanan dari masyarakat, maka juga disebut depository financial institutions yang terdiri dari bank umum dan bank perkreditan rakyat. Sedangkan lembaga keuangan bukan bank adalah lembaga keuangan selain dari bank yang dalam kegiatan usahanya tidak diperkenankan menghimpun dana secara langsung dari masyarakat dalam bentuk simpanan.

Adapun pembiayaan APBN dalam Orde Reformasi meliputi beberapa sumber. Pertama, pembiayaan dalam negeri, semua pembiayaan yang berasal dari perbankan dan non-perbankan dalam negeri yang meliputi hasil privatisasi, penjualan aset perbankan dalam rangka program restrukturisasi, surat utang negara, dan dukungan infrastruktur,

Kedua, pembiayaan luar negeri bersih adalah semua pembiayaan yang berasal dari penarikan utang atau pinjaman luar negeri yang terdiri dari pinjaman program dan pinjaman proyek, dikurangi dengan pembayaran cicilan pokok utang atau pinjaman luar negeri.

Ketiga, pinjaman luar negeri, yakni berupa penarikan pinjaman luar negeri, terdiri atas pinjaman program dan pinjaman proyek. Disamping juga ada pembayaran cicilan pokok utang luar negeri, terdiri atas jatuh tempo dan moratorium.

Pembiayaan sangat diperlukan untuk menutup defisit anggaran. Beberapa sumber pembiayaan yang penting saat ini adalah pembiayaan dalam negeri meliputi penerbitan obligasi, penjualan aset dan privatisasi, Surat Utang Negara (SUN) dan pembiayaan luar negeri meliputi pinjaman proyek, pembayaran kembali utang, pinjaman program dan penjadwalan kembali utang.

SUN digunakan oleh pemerintah antara lain untuk membiayai defisit APBN serta menutup kekurangan kas jangka pendek dalam satu tahun anggaran. Dewasa ini, hutang Pemerintah (dari sumber dalam maupun luar negeri) hanya disebut hutang dan tidak lagi dinamakan sebagai ‘penerimaan pembangunan’.

Pada pertengahan bulan Oktober 2006 , Indonesia melunasi seluruh sisa utang pada IMF sebesar US$3,2 miliar. Dengan ini, maka diharapkan Indonesia tak lagi mengikuti agenda-agenda IMF dalam menentukan kebijakan dalam negeri.

Namun wacana untuk berhutang lagi pada luar negeri kembali mencuat, setelah APBN belakangan ini sudah mencapai titik defisit keseimbangan primer (primary balance deficit). Dimana kita berutang untuk membayar cicilan pokok dan bunga utang lama yang jatuh tempo.

Ditambah pula Indonesia pada Oktober 2018 akan menjadi tuan rumah Annual Meeting IMF-World Bank di Bali, seolah memberi isyarat bahwa kita akan kembali membuka line utang ke IMF maupun Bank Dunia. Tentu saja ini mengingatkan kembali pada krisis 1998 dan beberapa kesamaan situasi lainnya.

Saat 1998 rupiah terperosok hingga hingga ke level Rp17.000 per dolar AS, saat ini rupiah sudah menembus level Rp14.000. Pada 1998 utang luar negeri pemerintah dan swasta mencapai US$151 miliar, saat ini utang luar negeri pemeirntah dan swasta sudah mencapai US$337,5 miliar.

Indeks Harga Saham Gabungan (IHSG) pada 1998 jatuh dari 700 ke level 400. Sementara saat ini IHSG yang sempat menembus level 6.700, berbalik arah melemah ke level 5.334.

Pemicunya adalah rencana Federal Reserve yang menaikan Fed Fund Rate (FFR) dan memacu capital flight mencapai US$3,1 miliar. Sedangkan cadangan devisa yang digunakan untuk mempertahankan rupiah sejak Januari hingga Mei 2018 telah mencapai US$7 miliar.

Tambahan pula, kalau pada era 1998 tidak ada ancaman kenaikan harga minyak dunia. Saat ini harga minyak dunia telah menyentuh level US$76 per barel. Sementara asumsi harga minyak dunia pada APBN 2018 dipatok di level US$48 per barel.

Pada saat yang sama pertumbuhan utang sejak 2014 hingga saat ini di kisaran 10% hingga 14% per tahun. Sementara pertumbuhan ekonomi hanya stagnasi di level 5%.

Dengan segala keruwetan persoalan ekonomi di masa Orde Baru dan terulang di 20 tahun usia Orde Reformasi. Tampaknya kita mengulangi kebodohan pada 1998. Kalau Indonesia harus kembali terjerembab dalam krisis moneter 1998 dan harus terulang di 2018, maka sama artinya kita terbebas dari mulut singa, dan siap-siap kembali ke lubang buaya.

Akankah APBN kita terjerembab kembali dalam jeratan utang IMF atau Bank Dunia? Maka jawabnya berpulang pada itikad baik pemerintah ini.[]

Berikan Komentar anda!

Please enter your comment!
Please enter your name here