Paradoks Pembangunan Infrastruktur dan Pertumbuhan Ekonomi

0
546
Ambisi Presiden Jokowi untuk membangun infrastruktur patut diacungkan jempol, namun output dari infrastruktur disayangkan belum menopang penuh pertumbuhan ekonomi

Nusantara.news, Jakarta – Pemerintahan Jokowi diakui punya visi yang kuat dalam upaya membangun infrastruktur, namun kekuatan itu tidak dibarengi dengan anggaran dan konsep yang matang. Sehingga terjadi paradoksal gegap gempita pembangunan infratruktur dan dampaknya terhadap pertumbuhan ekonomi.

Dalam Seri Analisis Makro Ekonomi yang dilakukan LPEM FEB UI bertajuk: Indonesia Economic Outlook 2018 yang diuraikan tingkat keberhasilan proyek infrastruktur. Bahkan dibedah implikasi pembangunan infrastruktur yang dilakukan dalam sub tema: Paradoks Infrastruktur dan Pertumbuhan.

Dalam usaha mencapai pertumbuhan yang lebih tinggi dan pertumbuhan yang berkeadilan, pemerintahan Jokowi menempatkan infrastruktur sebagai agenda utama dan mengalokasikan anggaran besar untuk menggenjot pembangunan infrastruktur. Meskipun secara teori infrastruktur dapat mempercepat aktivitas ekonomi dan meningkatkan pertumbuhan, kenyataan belum menunjukkan demikian.

Di saat alokasi anggaran infrastruktur tahun 2017 meningkat 177% dari anggaran 2014, pertumbuhan ekonomi pada tahun 2017 hanya meningkat sedikit. Penciptaan lapangan kerja yang disebut-sebut sebagai dampak positif yang timbul dari belanja infrastruktur dan konstruksi, juga belum terlihat.

Usaha pemerintahan Jokowi untuk secara signifikan memperbaiki kondisi Infrastruktur di seluruh Indonesia didasari oleh alasan yang baik untuk mendorong dunia usaha melalui pengadaan barang publik yang diperlukan untuk aktivitas ekonomi, seperti jalan, rel, bandara, pembangkit listrik dan jaringan, atau sistem irigasi.

Mengingat model pertumbuhan masa lalu, didorong oleh ekstraksi sumber daya alam, tidak dapat dipertahankan di tengah harga komoditas yang terus jauh lebih rendah dibanding awal 2000-an, diversifikasi ekonomi ke sektor-sektor manufaktur dan jasa dengan membangun infrastruktur menjadi semakin penting.

Visi ini, yang dituangkan dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional
(RPJMN 2019), sangat ambisius; keseluruhan rencana pembangunan infrastruktur
membutuhkan dana investasi sebesar Rp5.519 triliun, baik dari anggaran publik maupun sektor swasta.

Besarnya skala pembangunan yang dilakukan oleh pemerintahan saat ini terlihat dari rincian rencana pembangunan infrastruktur. Mulai dari transportasi, jalan baru, jalan tol, hingga pembangkit.

Fakta yang lebih mencolok adalah bahwa pengeluaran infrastruktur tidak serta merta memacu kegiatan ekonomi, terutama kebangkitan sektor manufaktur, bahkan sampai tahun 2017. Pertumbuhan belanja pemerintah yang besar pada tahun 2016 tidak memacu pertumbuhan yang lebih tinggi dari total belanja infrastruktur (pemerintah+swasta) pada tahun 2016, dengan kemungkinan tren tersebut berlanjut pada 2017.

Hal ini menciptakan beberapa paradoks: jika anggaran infrastruktur pemerintah tumbuh sekitar 177% dari tahun 2014 sampai 2017, mengapa pertumbuhan belanja keseluruhan infrastruktur (publik dan swasta) stagnan pada tahun 2016? Selain itu, jika infrastruktur menurunkan biaya logistik dantransaksi, mengapa kenaikan besar dalam penyediaan infrastruktur tidak diikuti dengan peningkatan yang cukup besar dalam pertumbuhan PDB di tahun 2017?

Defisit terselubung

Sejauh ini, pemerintah menggunakan berbagai macam cara untuk menyediakan skema pendanaan dan pembiayaan infrastruktur yang bergantung pada Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Pilihan pemerintah untuk model pembangunan infrastruktur yang dipimpin oleh BUMN dapat dimengerti, karena model semacam itu memungkinkan pemerintah untuk memulai proyek dengan cepat, tanpa harus melalui proses penganggaran yang berbelit ataupun negosiasi yang rumit dengan sektor swasta. Namun, keterbatasan dari pendekatan pembiayaan infrastruktur melalui BUMN menjadi semakin tak terelakkan.

Untuk proyek yang didanai APBN, pemerintah memberikan penugasan langsung kepada BUMN untuk menangani pembangunan infrastruktur tertentu. Setelah kapasitas fiskal nasional menurun, arus pembayaran dari pemerintah kemudian terhenti, meskipun pemerintah secara resmi tidak menunggak pembayaran.

Kondisi ini telah berdampak pada arus kas berbagai BUMN, yang tercermin dari pergerakan harga sahamnya. Sebagian besar BUMN di sektor infrastruktur mengalami penurunan harga saham, misalnya PPRO (-85% ytd), WASKT (-27%), PTPP (-30%), WTON (-31%), WIKA (-21%), dan CMNP (-25%).

Untuk proyek dengan skema konsesional yang tidak bergantung pada APBN, seperti
pembangkit listrik dan jalan tol, banyak BUMN yang lebih memilih penerbitan obligasi global untuk pembiayaan proyek. Metode ini dapat digunakan pada berbagai kasus, tetapi tidak lagi untuk sektor tertentu.

Misalnya, di sektor kelistrikan, PLN, yang sudah memiliki utang dalam jumlah besar yang disebabkan oleh serangkaian kerugian besar terutama akibat subsidi listrik dan inefisiensi internal sehingga tidak dapat mengeluarkan hutang baru. Untuk mengatasi masalah tersebut, pemerintah kemudian mengeluarkan serangkaian peraturan yang memberi jaminan terhadap kewajiban PLN untuk kegiatan pembiayaannya terkait pengembangan infrastruktur ketenagalistrikan.

Sejauh ini kebijakan tersebut dianggap sukses. PLN dapat memperoleh pembiayaan baru dari investor, yang memungkinkan berlanjutnya pengembangan besar pada pembangkit listrik danjuga jalur transmisi yang baru. Namun, hal tersebut tidak serta merta berarti semuanya berjalan baik.

Kapasitas infrrastruktur terpasang secara nasional dan dampaknya terhadap pertumbuhan ekonomi.

Baru-baru ini, Menteri Keuangan mengirim surat kepada Menteri BUMN dan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) untuk memperingatkan skala utang PLN, yang menurut laporan keuangan triwulan II-2017 mencapai Rp299 triliun. Jumlah ini setara dengan sekitar 8% dari total utang negara sebesar yang mencapai Rp3,667 triliun rupiah pada triwulan II-2017.

Strategi lain untuk menyediakan pembiayaan untuk proyek infrastruktur adalah
mengalokasikan investasi dana abadi yang dimiliki oleh pemerintah. Dana tersebut, meliputinamun tidak terbatas pada BPJS, Asabri, Taspen, LPDP, PT SMI, PT PPA, dan BPIH, diberi mandat untuk mengalokasikan sebagian dari portofolio mereka ke dalam obligasi terkait infrastruktur atau bahkan investasi ekuitas.

OJK, kemungkinan setelah dikonsultasikan oleh pemerintah, mengeluarkan POJK 36/2016 yang mewajibkan Asuransi Jiwa dan Dana Pensiun menginvestasikan sekurangkurangnya 30% dana untuk obligasi terkait infrastruktur yang dikeluarkan oleh BUMN dan BUMD.

Upaya ini mungkin sangat efektif dalam jangka pendek. Namun, efek jangka panjang dari kebijakan dan upaya ini patut dipertanyakan. Kami melihat upaya untuk realokasi investasi lembaga keuangan yang seharusnya dikelola secara profesional perlu diperhatikan mengingatdana-dana abadi tersebut memiliki preferensi horizon investasi mereka sendiri yang tidak sesuai dengan jenis investasi infrastruktur, yang umur proyeknya bias lebih dari 20 tahun.

Upaya ini juga mendistorsi alokasi modal dari investasi yang paling menguntungkan bagi dana abadi hanya demi meningkatkan investasi infrastruktur.

Keterlibatan swasta

Dengan keterbatasan kemampuan anggaran negara untuk mencakup semua pendanaan infrastruktur serta keterbatasan atas keberlanjutan ambisi pemerintah untuk mengembangkan infrastruktur yang dipimpin oleh BUMN, keterlibatan sektor swasta dalam pembiayaan infrastruktur menjadi sangat penting untuk strategi pembangunan infrastruktur jangka panjang yang berkelanjutan.

Namun, masih terdapat beberapa kendala dalam strategi ini; dalam lima tahun terakhir, kita telah mengalami masa pertumbuhan investasi infrastruktur yang lambat dari pihak swasta.

Realisasi Penanaman Modal Asing (PMA) dalam pembangunan infrastruktur Indonesia.

Realisasi PMA di sektor yang terkait infrastruktur telah tumbuh sedang. Kondisi tersebut juga berlaku untuk Investasi PMDN, di mana pertumbuhan signifikan dari realisasi investasi belum terlihat. Data menunjukkan bahwa selama lima tahun terakhir, PMA tumbuh secara signifikan pada periode 2012-2015, meskipun mengalami penurunan besar pada tahun 2016. Untuk kasus PMDN, pola menunjukkan adanya fluktuasi dalam lima tahun terakhir.

Pada tingkat yang lebih luas, data menunjukkan keterlibatan swasta di sektor-sektor yang terkait dengan infrastruktur stagnan dalam lima tahun terakhir. Kami hanya melihat adanya peningkatan yang berarti dalam investasi pemerintah dari basis tahun-ke-tahun.

Idealnya, dana pemerintah hanya berperan sebagai stimulus untuk menarik partisipasi swasta, atau seperti yang telah disebutkan sebelumnya, untuk berinvestasi di wilayah dan proyek yang mungkin tidak menguntungkan secara finansial namun penting dari segi ekonomi dan sosial. Meskipun demikian, fakta masih menunjukkan hal sebaliknya. Ketika anggaran belanja infrastruktur pemerintah meningkat signifikan, investasi sektor swasta dalam proyek infrastruktur cenderung stagnan atau malah turun.

Hal ini mungkin terjadi karena beberapa alasan. Untuk banyak kasus, seperti kasus jalan tol, terutama di Bagian Sumatera, pemerintah memilih untuk memberikan tugas secara langsung kepada Hutama Karya untuk pembangunan, yang mencakup kontrak selama 40 tahun dari total jalan sepanjang 322,9 km. Di satu sisi, keputusan ini dapat menjadi langkah bagus untuk memastikan lebih banyak kesempatan untuk meningkatkan pengalaman BUMN dalam pembangunan proyek pada skala tersebut.

Di sisi lain, kebutuhan pembiayaan pembangunan tersebut jauh melampauikapasitas Hutama Karya yang sebenarnya. Kondisi ini kemudian menjadi semakin buruk seiring HK tidak mendapatkan suntikan modal dari APBN untuk mengembangkan proyek tersebut. Sementara itu, mengundang investor swasta untuk membiayai pembangunan nampaknya tidak menjanjikan bagi pihak swasta karena Hutama Karya tidak boleh berbagi kepemilikan kontrak dengan calon investor.

Untuk kasus listrik, rencana untuk menarik partisipasi swasta untuk membangun sekitar 25.000 MW kapasitas yang dihasilkan oleh IPP terhambat oleh kemampuan pemerintah untuk menyesuaikan biaya listrik dan risiko yang terkait dengan perubahan kebijakan yang tiba-tiba dan tak terduga. Aspek-aspek yang terkait dengan risiko peraturan ini mengecilkan minatinvestasi sektor swasta untuk membiayai proyek kelistrikan.

Jenis-jenis proyek-proyek infrastruktur lain yang kurang menguntungkan bahkan memiliki tingkat kepastian yang lebih rendah, terutama dari skema pembagian keuntungan dan perspektif hukum, yang mengurangi daya tarik infrastruktur untuk skema sektor swasta.

Bagaimana solusinya?

Mengingat rancangan utama infrastruktur pemerintah yang menempatkan dana swasta sebagai sumber pembiayaan utamanya, pemerintah harus secara proaktif memfasilitasi pembangunan infrastruktur melalui sistem insentif dan juga penguatan kepastian hukum.

Sejauh ini, fakta masih menunjukan hal sebaliknya. Salah satu masalah terbesar adalah sistem insentif. Untuk kasus jalan tol dan listrik, keduanya memiliki permasalahan dalam hal skema penetapan harga dan skema bagi hasil. Harga yang lebih tinggi akan menarik investor swasta, namun praktik tersebut akan membebani pengguna akhir, yang secara politis tidak mungkin untuk dilakukan.

Kedua, pemerintah harus mulai memprioritaskan penawaran proyek yang lebih menguntungkan ke sektor swasta dibandingkan ke BUMN. Terakhir, hambatan yang bersifat struktural untuk berpartisipasi lebih dalam menarik sektor swasta adalah masalah hukum. Masalah dari persepsi kepastian hukum bukan mengenai peraturan yang saat ini diterapkan, namun lebih kepada persepsi masing-masing investor mengenai kemampuan pemerintah untuk menghormati asas kesucian kontrak dan tidak terlalu sering mengubah peraturan, yang akan menimbulkan risiko tak terduga pada proyeksi pendapatan investor.

Berdasarkan kondisi tersebut, kami memperkirakan bahwa total belanja infrastruktur oleh swasta akan tumbuh hanya dalam jumlah kecil dalam dua tahun ke depan (2018-2019). Bahkan ada beberapa risiko stagnasi seiring dengan dorongan terhadap manajemen fiskal (pengetatan anggaran), yang lebih lanjut mengurangi minat sektor swasta untuk berpartisipasi dalam pembangunan infrastruktur.[]

Berikan Komentar anda!

Please enter your comment!
Please enter your name here